预算绩效管理可提高财政资金使用效率

    预算绩效管理可提高财政资金使用效率

    梁发芾

    在大规模减税降费、政府过紧日子的背景下,如何提高财政资金使用效益受到关注。日前,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会组织撰写的《中国财政绩效报告(2019)——地方经验》正式发布,可以大致回答政府提高财政资金使用效益等问题。

    《中国财政绩效报告(2019)——地方经验》展示了公共预算绩效管理体系所取得的一些成效。预算绩效管理体系下,政府通过提供公共产品的收益与成本对比,要求以最小的投入取得最大的产出,也就是政府预算管理更加强调和注重绩与效,也就是更加注重预算执行的结果效果。绩效预算管理可以提高政府财政资金的使用效率,而这正是我国财政资金使用中的短板。

    长期以来,预算管理的习惯做法是,预算一旦被批准,资金一旦被拨付,只要资金没有被预算执行者贪污、挪用、私分,那么,资金被花掉了就意味着预算被成功执行,一般不会去追问这些资金的使用效果到底怎样,收益与成本相比是否值得。如果预算用在指定的目的上,那么不管效果怎样,即使资金使用效率极低,都算是完成预算任务,万事大吉。而且,传统的预算安排是,一旦一个支出项目被确定下来,它将会成为一个惯例,以后每年将会按照此前的先例安排预算,而且很可能只增不降,这种“基数+增长”的预算模式被称为是渐进主义预算。渐进主义预算下,已经被列入预算的项目,此后被取消或调整是很困难的。这种情况下,一般既不会考虑绩效,也不会根据绩效来决定未来的预算的安排和调整。

    这种预算管理方法造成预算极其固化、僵硬和低效,既难于重新调整也不考虑资金支出效果。国外曾经实行“零基预算”以克服传统“基数+增长”式渐进主义预算的弊病。“零基预算”,顾名思义,就是一切推到重来,从“零”开始。在纯粹零基预算编制制度下,所有计划必须每年进行重新评估,并重新开始分析计划是否符合要求。表面看起来这样的做法更科学更先进,可以纠正渐进主义预算中存在的各种弊端,但实践中,由于时间限制以及零基预算运作所需要的技能,使得每年都重新编制预算根本不可能,也就是说,“零基预算”中看不中用,不好操作。所以,零基预算编制方法只是对少数新增项目进行审查,大多数预算仍然是“基数+增长”的渐进主义预算。

    “零基”预算提供的启发是,“基数+增长”式预算不是金科玉律,对于支出项目进行绩效评估,对预算支出的收益和成本进行比对,从结果所实现的效率等方面进行分析评价,对此前的“基数”进行调整,在现在的基数条件下,是可行的。如果一项支出经过结果导向的追踪和分析,认为没有获得应有的效益,资金的使用效率不高,造成浪费,那么,此后预算中压缩甚至取消这样的安排就完全是应该的,对于资金使用效率低下,严重浪费国家财政的行为进行问责,也是完全有必要的。这样,预算绩效管理就被提上日程。

    早在2003年,从中央到地方,各级政府对财政预算支出资金就开始了绩效管理的尝试,也取得一定成就。去年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,为提高财政资源配置效率和使用效益,我国力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在预算绩效管理中,各地都进行了探索和实践,积累了不少经验。如北京市注重“事前绩效评估”,充分利用专家、第三方机构、人大代表、政协委员等独立、客观、专业的特点,合力评估项目“有没有必要做”“能不能做好”“预算实不实”“能不能产生预算效果”等方面,来决定财政资金到底该不该给,怎么把钱用在刀刃上。上海市闵行区则注重“以结果为导向”,将绩效评价结果与预算指标挂钩,列入各单位行政效能考核指标,考核结果会向区政府、区人大报告,北京28并结合等级换算成相应分值上报区行政效能考核办纳入部门年度考核中。而广东等省则尝试委托第三方机构开展预算支出绩效评价,对评价范围、工作程序、工作要求、职责分工和进度安排进行明确,同时配套出台第三方评价的监督和考核制度、被评价对象意见反馈制度等一系列的规定及业务规范。

    无论是“事先绩效评估”,还是“事后结果导向”,抑或“第三方机构评价”,都是预算绩效管理的创新和探索,对于提高预算管理水平,提高财政资金使用效率,具有重要意义。但仔细分析,三种不同的方式各有利弊各有千秋,这些做法也是互补而不是互斥的。结果导向和第三方评价是在预算安排已经作出,支出已经成为定局的情况下的评价体系,需要建立科学的评价体系,需要非常专业而发达的第三方评价机构。但这些模式属于预算管理的技术层面,它能够强化预算管理的科学性和精确性。而像北京市那样在预算制定之前即邀请多方人士评估项目“有没有必要做”的模式,则偏重于预算管理的必要性层面,更能体现预算管理决策过程的民主。如果在预算绩效管理中,能够将民主性与科学性很好地结合起来,既从技术的层面考量预算的收益和成本比较,又从民主政治的层面考量一项支出的合意性,就可以更好地防止那些从技术层面看没有什么问题但从民主政治角度看完全没有必要的形象工程、政绩工程之类浪费宝贵财政资金的现象。

    大规模减税降费给财政支出带来更大的压力和约束,这应该成为迫使政府提高预算管理水平,提高财政资金使用效率,优化支出结构的契机,成为倒逼政府进行财政体制改革的突破口。

  

 

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